文作者梁浩、 陈少红，工作单位系广东省政府采购中心。文章发表于《中国政府采购》杂志2025年第4期。
本文分析了政府采购质疑的总体情况，对政府采购质疑多发的原因进行了探析。本文列举了广东省政府采购中心在风险防范及质疑处理方面的做法，对如何做好政府采购风险防范和质疑处理提出了建议。
质疑作为政府采购的一道防线，连接采购人、供应商、采购代理机构多方当事人，不仅是检验政府采购质量的标尺，也是优化营商环境的试金石。有鉴于此，透视政府采购质疑的现状与制度运行不足，探析政府采购质疑产生的原因及风险化解的良性路径，是现阶段深化政府采购领域改革、推进政府采购高质量发展的重中之重。
一
政府采购质疑的总体情况分析
（一）质疑的数量呈现上升趋势，并与信访举报制度的联动进一步加强
近年来，随着政府采购改革的深入推进和营商环境的不断优化，供应商通过质疑方式维护自身权益的意识与日俱增。并且，受经济形势影响，越来越多的供应商聚焦政府采购领域，项目竞争愈发激烈，对中标、成交供应商的监督也随之增强。在此背景下，政府采购质疑的数量总体较多并呈现上升趋势。另外，当质疑已超出法定期限、质疑主体不适格或者基于匿名等因素考量，供应商往往选择信访举报作为问题反映的补充路径。质疑和信访举报制度的衔接联动意味着质疑处理不能以“不符合受理条件”一回了之。有效防范和化解风险是新阶段促进政府采购提质增效的关键。
（二）质疑事项呈现出多角度，并贯穿政府采购活动的全过程
以往，供应商侧重于对采购结果质疑。中标供应商虚假响应、对评审得分不服、供应商涉嫌串通投标等问题是质疑的高发类型。但最近阶段，供应商质疑的环节出现明显前移。一方面，供应商对采购文件的质疑量大幅度增多，出现在一份质疑函中提出的质疑问题多达三十项的情况。采购文件中的技术参数、评审因素甚至是主观分数、演示分数的占比，均成为供应商质疑的重点。另一方面，供应商对评审过程的关注也逐步增强。竞争对手在样品递交、报价、演示准备等过程是否合规，供应商往往成为监督的重要力量。同时，当采购代理机构、评标委员会电话告知供应商不通过资格性、符合性审查时，部分供应商当即递交质疑函，在质疑的时间节点上显得更加紧凑。
（三）质疑主体出现集中联合情况，并和政府采购项目的特点紧密相连
预算金额高的政府采购项目备受关注。因此，质疑数量往往项目预算金额、参与的供应商数量呈正相关。信息化、物业服务等类型的政府采购项目，由于采购需求复杂、涉及面广、投标供应商长期参与政府采购活动等原因，也属于质疑的高发地带。另外，部分供应商为了提高质疑成功的概率，采用了组团、联合质疑的方式，希望借此引起采购人、采购代理机构的重视。针对同一事项、以相同的事实依据、以不同供应商的名义提出多份质疑函的情况时有发生，成为质疑率攀升不可忽视的一面。
二
对政府采购质疑情况的辩证思考
（一）政府采购质疑制度的价值功能
质疑是供应商维护合法权益的重要途径，也是保障政府采购公平公正、提高政府采购质效、推动构建全国统一大市场的重要制度安排。详言之，一是供应商往往熟悉所在市场经营领域，对竞争对手的情况更为了解，是打击虚假响应、围标串标、恶意低价竞争等行为的重要监督力量，有利于净化行业风气、推动政府采购领域的公平竞争。二是供应商质疑是检验政府采购活动是否合法合规的标尺，可以帮助采购人、采购代理机构查漏补缺，倒逼采购人、代理机构加强对政府采购重点难点问题的预估和防范，进而推动政府采购工作提质增效。三是鉴于交易活动的流动性，供应商也是各地政府采购活动最直接的感受者、见证者，其质疑意见能有效加强各地工作的借鉴和联动，有利于破除地区壁垒，为全国统一大市场的构建增强内生动力。
（二）政府采购质疑制度运行的负面反思
尽管质疑制度自设立以来，就承担着发挥政府采购政策功能、保障政府采购公平公正等重要职能。但不可否认的是，质疑在现阶段的运行中部分偏离了原来的制度设计初衷。
部分供应商维权存在误区，以质疑作为情绪疏导的手段，一旦项目未中标就以项目评审不公平、中标供应商虚假应标等为由质疑，要求重新复核全部评分情况。部分供应商不满评审结果，便以中标供应商的投标产品主观倒推采购文件的设置具有倾向性，以此希望从源头上否认采购结果，重新开展采购活动。更有甚者，部分供应商因不满被质疑，对参与项目的其他供应商进行“报复式”质疑。与此同时，供应商的质疑事项也常常未能附上相关证据材料或有效线索。“我方猜测”“合理推断”等表述越来越多地出现在供应商质疑函的表述中。
诚然，大量攀升的质疑并没有发挥原有的救济保障作用，反而耗费了采购人、代理机构大量的时间和精力，成为影响政府采购良好秩序的一大困扰。
一
政府采购质疑的总体情况分析
（一）质疑的数量呈现上升趋势，并与信访举报制度的联动进一步加强
近年来，随着政府采购改革的深入推进和营商环境的不断优化，供应商通过质疑方式维护自身权益的意识与日俱增。并且，受经济形势影响，越来越多的供应商聚焦政府采购领域，项目竞争愈发激烈，对中标、成交供应商的监督也随之增强。在此背景下，政府采购质疑的数量总体较多并呈现上升趋势。另外，当质疑已超出法定期限、质疑主体不适格或者基于匿名等因素考量，供应商往往选择信访举报作为问题反映的补充路径。质疑和信访举报制度的衔接联动意味着质疑处理不能以“不符合受理条件”一回了之。有效防范和化解风险是新阶段促进政府采购提质增效的关键。
（二）质疑事项呈现出多角度，并贯穿政府采购活动的全过程
以往，供应商侧重于对采购结果质疑。中标供应商虚假响应、对评审得分不服、供应商涉嫌串通投标等问题是质疑的高发类型。但最近阶段，供应商质疑的环节出现明显前移。一方面，供应商对采购文件的质疑量大幅度增多，出现在一份质疑函中提出的质疑问题多达三十项的情况。采购文件中的技术参数、评审因素甚至是主观分数、演示分数的占比，均成为供应商质疑的重点。另一方面，供应商对评审过程的关注也逐步增强。竞争对手在样品递交、报价、演示准备等过程是否合规，供应商往往成为监督的重要力量。同时，当采购代理机构、评标委员会电话告知供应商不通过资格性、符合性审查时，部分供应商当即递交质疑函，在质疑的时间节点上显得更加紧凑。
（三）质疑主体出现集中联合情况，并和政府采购项目的特点紧密相连
预算金额高的政府采购项目备受关注。因此，质疑数量往往项目预算金额、参与的供应商数量呈正相关。信息化、物业服务等类型的政府采购项目，由于采购需求复杂、涉及面广、投标供应商长期参与政府采购活动等原因，也属于质疑的高发地带。另外，部分供应商为了提高质疑成功的概率，采用了组团、联合质疑的方式，希望借此引起采购人、采购代理机构的重视。针对同一事项、以相同的事实依据、以不同供应商的名义提出多份质疑函的情况时有发生，成为质疑率攀升不可忽视的一面。
二
对政府采购质疑情况的辩证思考
（一）政府采购质疑制度的价值功能
质疑是供应商维护合法权益的重要途径，也是保障政府采购公平公正、提高政府采购质效、推动构建全国统一大市场的重要制度安排。详言之，一是供应商往往熟悉所在市场经营领域，对竞争对手的情况更为了解，是打击虚假响应、围标串标、恶意低价竞争等行为的重要监督力量，有利于净化行业风气、推动政府采购领域的公平竞争。二是供应商质疑是检验政府采购活动是否合法合规的标尺，可以帮助采购人、采购代理机构查漏补缺，倒逼采购人、代理机构加强对政府采购重点难点问题的预估和防范，进而推动政府采购工作提质增效。三是鉴于交易活动的流动性，供应商也是各地政府采购活动最直接的感受者、见证者，其质疑意见能有效加强各地工作的借鉴和联动，有利于破除地区壁垒，为全国统一大市场的构建增强内生动力。
（二）政府采购质疑制度运行的负面反思
尽管质疑制度自设立以来，就承担着发挥政府采购政策功能、保障政府采购公平公正等重要职能。但不可否认的是，质疑在现阶段的运行中部分偏离了原来的制度设计初衷。
部分供应商维权存在误区，以质疑作为情绪疏导的手段，一旦项目未中标就以项目评审不公平、中标供应商虚假应标等为由质疑，要求重新复核全部评分情况。部分供应商不满评审结果，便以中标供应商的投标产品主观倒推采购文件的设置具有倾向性，以此希望从源头上否认采购结果，重新开展采购活动。更有甚者，部分供应商因不满被质疑，对参与项目的其他供应商进行“报复式”质疑。与此同时，供应商的质疑事项也常常未能附上相关证据材料或有效线索。“我方猜测”“合理推断”等表述越来越多地出现在供应商质疑函的表述中。
诚然，大量攀升的质疑并没有发挥原有的救济保障作用，反而耗费了采购人、代理机构大量的时间和精力，成为影响政府采购良好秩序的一大困扰。
三
政府采购质疑多发的原因探析
（一）采购源头不合规
部分采购人的主体责任意识不强，在采购需求调查阶段未能深入市场广泛调研，对产品、服务的市场情况了解不够细致，导致采购需求定位不准确，评审因素出现倾向性、排他性等情况。并且，在询问处理环节，采购人往往不够重视，对供应商发现的问题知而不改，最终导致矛盾上升。而对政府采购代理产生错误认识，也成为采购人责任意识弱化的直接原因。部分采购人错误地认为，采购项目由代理机构代理之后，风险也随之转移，对采购需求不明确、表意不准等问题置若罔闻。
（二）评审过程不严谨
根据《财政部关于印发<政府采购评审专家管理办法>的通知》（财库〔2016〕198号）第十二条“采购人或者采购代理机构应当从省级以上人民政府财政部门设立的评审专家库中随机抽取评审专家”的规定，现阶段评审专家采用随机抽取的方式最大限度地保证项目评审的公正性。然而，专家评审制度也存在诸多问题。首先，部分评审专家专业储备不够，对所在行业的了解程度远不如参与项目的供应商，评审扣分理由缺乏说服力，难以令人信服。其次，评审专家的标准不统一。相同类型的两个采购项目，相同的评分要求，但因评标委员会人员组成不同，对供应商同一份业绩材料的认定出现截然不同的情况。“同案不同判”引发供应商不满。最后，部分评审专家审查不仔细、不认真，未能按照采购文件的评审要求独立判断，一味追求评审效率，草草了事，出现分工评审、协商评审、评审错误等情况，增加了政府采购的质疑风险。
（三）采购从业人员不专业
政府采购是一项兼具知识性与技能性的活动，对从业人员的素质具有较高要求。但目前部分采购代理机构从业人员未与时俱进更新政府采购业务知识，专业性欠缺，与采购人的沟通交流不够，不能准确识别采购文件中的风险和漏洞，导致采购文件出现重大偏差。另外，部分采购代理机构从业人员在项目评审过程中也存在组织不力的情况。采购从业人员对评审要求缺乏全面细致的了解、未及时准确记录评审扣分原因、未制止评审专家的不当发言等，均是引发质疑的直接导火索。
（四）滥用质疑后果不明确
质疑作为供应商的法定救济途径，不应设定过高的受理条件。然而，供应商提出质疑的“零门槛、零成本”，却成为供应商权利滥用的条件。在现阶段，政府采购制度体系对质疑受理条件的规定不够细致。即使供应商多次无理质疑、恶意质疑，采购人、采购代理机构也因无明确依据支撑，囿于风险而不得不受理。再者，政府采购现行制度体系对供应商滥用质疑权利，缺乏责任追究机制。即使中标供应商无端被质疑，也仍需花费时间、精力自证。虽然中标供应商多次向采购人、采购代理机构回复“对恶意中伤的行为，将依法维护公司合法权益”等类似声明，但对质疑滥用的抑制作用微乎其微。
四
广东省政府采购中心在风险防范及质疑处理方面的实践
广东省政府采购中心聚焦高质量发展目标，坚持“风险预防、纠纷化解”两手抓，一方面，加强对政府采购全流程的风险管控，另一方面，着力打造规范高质的质疑处理新模式。
（一）构建“送法上门、服务回访”的工作机制
强化与采购人的沟通交流，主动上门服务，为采购单位开展业务操作、风险防控等专题培训，合力推进依法采购。延伸政府采购服务链条，定期开展采购当事人满意度调查活动，邀请供应商对采购流程、服务质量、配套设施等方面进行评价，及时查找业务工作中存在的薄弱环节。
（二）优化“科技赋能、严格管理”的评审系统
锚定数字化、智慧化发展目标，构建远程异地评审套件系统，多地联动打造共联共通共享的协作模式，实现专家签到、评审、报告签署全流程网办。打造独立评标舱模式，实现评审专家的物理间隔，有效保证评审过程的零干扰。完善视音频系统，为每位评审专家配置单独的记录镜头，实时监测评审现场活动，实现评审全过程可追溯的视音频记录。
（三）践行“全面发展、突出专长”的培训方法
以每周质量分析会为交流平台，梳理近期政府采购项目容易出现的风险点，通过典型案例释法说理、举一反三，提升从业人员的专业技能。设置专业化小组，从物业、空调打印机、电梯、汽车等十个领域区分人员培养，推动政府采购各品目的文件指南编制。
（四）坚持“强化沟通、充分说明”的质疑处理方式
接收质疑后，根据项目质疑情况及时请被质疑方说明情况、提供佐证材料，核实质疑问题。着手设立独立的供应商接待室，面对面听取质疑供应商的意见，强化与质疑供应商的沟通调解，防止矛盾激化。适时邀请原评审专家协助答复质疑，在质疑处理现场请原评审专家与供应商电话连线，解答质疑供应商的困惑。坚持政府采购重大疑难质疑问题联席制度，会同专业律师团队开展论证，提高质疑答复质量。
三
政府采购质疑多发的原因探析
（一）采购源头不合规
部分采购人的主体责任意识不强，在采购需求调查阶段未能深入市场广泛调研，对产品、服务的市场情况了解不够细致，导致采购需求定位不准确，评审因素出现倾向性、排他性等情况。并且，在询问处理环节，采购人往往不够重视，对供应商发现的问题知而不改，最终导致矛盾上升。而对政府采购代理产生错误认识，也成为采购人责任意识弱化的直接原因。部分采购人错误地认为，采购项目由代理机构代理之后，风险也随之转移，对采购需求不明确、表意不准等问题置若罔闻。
（二）评审过程不严谨
根据《财政部关于印发<政府采购评审专家管理办法>的通知》（财库〔2016〕198号）第十二条“采购人或者采购代理机构应当从省级以上人民政府财政部门设立的评审专家库中随机抽取评审专家”的规定，现阶段评审专家采用随机抽取的方式最大限度地保证项目评审的公正性。然而，专家评审制度也存在诸多问题。首先，部分评审专家专业储备不够，对所在行业的了解程度远不如参与项目的供应商，评审扣分理由缺乏说服力，难以令人信服。其次，评审专家的标准不统一。相同类型的两个采购项目，相同的评分要求，但因评标委员会人员组成不同，对供应商同一份业绩材料的认定出现截然不同的情况。“同案不同判”引发供应商不满。最后，部分评审专家审查不仔细、不认真，未能按照采购文件的评审要求独立判断，一味追求评审效率，草草了事，出现分工评审、协商评审、评审错误等情况，增加了政府采购的质疑风险。
（三）采购从业人员不专业
政府采购是一项兼具知识性与技能性的活动，对从业人员的素质具有较高要求。但目前部分采购代理机构从业人员未与时俱进更新政府采购业务知识，专业性欠缺，与采购人的沟通交流不够，不能准确识别采购文件中的风险和漏洞，导致采购文件出现重大偏差。另外，部分采购代理机构从业人员在项目评审过程中也存在组织不力的情况。采购从业人员对评审要求缺乏全面细致的了解、未及时准确记录评审扣分原因、未制止评审专家的不当发言等，均是引发质疑的直接导火索。
（四）滥用质疑后果不明确
质疑作为供应商的法定救济途径，不应设定过高的受理条件。然而，供应商提出质疑的“零门槛、零成本”，却成为供应商权利滥用的条件。在现阶段，政府采购制度体系对质疑受理条件的规定不够细致。即使供应商多次无理质疑、恶意质疑，采购人、采购代理机构也因无明确依据支撑，囿于风险而不得不受理。再者，政府采购现行制度体系对供应商滥用质疑权利，缺乏责任追究机制。即使中标供应商无端被质疑，也仍需花费时间、精力自证。虽然中标供应商多次向采购人、采购代理机构回复“对恶意中伤的行为，将依法维护公司合法权益”等类似声明，但对质疑滥用的抑制作用微乎其微。
四
广东省政府采购中心在风险防范及质疑处理方面的实践
广东省政府采购中心聚焦高质量发展目标，坚持“风险预防、纠纷化解”两手抓，一方面，加强对政府采购全流程的风险管控，另一方面，着力打造规范高质的质疑处理新模式。
（一）构建“送法上门、服务回访”的工作机制
强化与采购人的沟通交流，主动上门服务，为采购单位开展业务操作、风险防控等专题培训，合力推进依法采购。延伸政府采购服务链条，定期开展采购当事人满意度调查活动，邀请供应商对采购流程、服务质量、配套设施等方面进行评价，及时查找业务工作中存在的薄弱环节。
（二）优化“科技赋能、严格管理”的评审系统
锚定数字化、智慧化发展目标，构建远程异地评审套件系统，多地联动打造共联共通共享的协作模式，实现专家签到、评审、报告签署全流程网办。打造独立评标舱模式，实现评审专家的物理间隔，有效保证评审过程的零干扰。完善视音频系统，为每位评审专家配置单独的记录镜头，实时监测评审现场活动，实现评审全过程可追溯的视音频记录。
（三）践行“全面发展、突出专长”的培训方法
以每周质量分析会为交流平台，梳理近期政府采购项目容易出现的风险点，通过典型案例释法说理、举一反三，提升从业人员的专业技能。设置专业化小组，从物业、空调打印机、电梯、汽车等十个领域区分人员培养，推动政府采购各品目的文件指南编制。
（四）坚持“强化沟通、充分说明”的质疑处理方式
接收质疑后，根据项目质疑情况及时请被质疑方说明情况、提供佐证材料，核实质疑问题。着手设立独立的供应商接待室，面对面听取质疑供应商的意见，强化与质疑供应商的沟通调解，防止矛盾激化。适时邀请原评审专家协助答复质疑，在质疑处理现场请原评审专家与供应商电话连线，解答质疑供应商的困惑。坚持政府采购重大疑难质疑问题联席制度，会同专业律师团队开展论证，提高质疑答复质量。
五
对政府采购风险防范和质疑处理的建议
（一）落实采购人主体责任，从源头提升采购文件编制质量
采购文件的编制质量直接关系整个采购活动能否顺利进行。因此，要引导采购人自觉落实主体责任，以优化营商环境、服务统一市场、推动高质量发展为导向，科学编制采购需求，从采购源头加强风险防范。代理机构要引导采购人科学厘清代理双方的权责关系，以专业的服务效能加强对采购人的普法宣传，帮助采购人准确识别采购风险，提升采购文件编制质量。深入开展行业发展研究，推进采购文件编制的标准化建设，制定政府采购示范文本，提升政府采购的标准化、数字化、规范化水平。
（二）加强评审现场组织，探索实施专家评价制度
建立完善可追溯的评审打分记录机制，详细记录并存档评审扣分原因，以提高评审专家打分的严谨性、审慎性。加强评审现场的纪律监督，对评审专家分工评审、协商评审等行为及时制止。
探索实施专家评价制度，在项目评审结束后，由采购人、采购代理机构对专家评审、协助处理质疑等情况进行打分评价。加强与财政部门的工作反馈，对于错评、漏评等评审不严谨情况，推动列入专家考核标准和责任追究机制，压实专家对评审结果终身负责的意识。
（三）构建动态资料数据库，夯实政府采购专业基础
收集财政部门发布的指导性案例，动态更新政府采购领域政策规定及热点解读，并定时向评审专家推送，推动评审标准统一。搭建业务交流平台，针对政府采购中存在的焦点问题、共性问题，加强各地政府采购单位的研讨，促进共同进步。细化政府采购从业人员考核指标，将专业素养、责任意识与考核挂钩，坚持正向激励与反向惩处并重，在强化监管的过程中营造勤勉、担当的良好从业氛围。
（四）引导供应商规范维权，完善采购纠纷处理机制
发挥行业组织作用，加强行业信用体系建设，鼓励行业组织通过普法宣传、培训交流等多种方式加强对供应商的培训，引导供应商依法、规范维权。从制度上完善质疑受理条件，细化供应商提交质疑的实质要求，在质疑受理环节把好入门关卡，集中资源解决正当的质疑请求。利用数据分析等现代信息技术，从质疑数量、质疑内容、质疑处理结果等维度探索加强对恶意质疑的区分，及时约谈有恶意质疑倾向的供应商，加强与行业主管部门的沟通反馈，推动恶意质疑与恶意投诉处理规则的衔接。完善调解沟通机制，重视供应商在询问阶段提出的问题，早解释、早处理，避免上升为质疑。在质疑处理的具体个案中，注重剖析本质、强化溯源，分析争议背后的认知差异，着力从源头上消除燃点。
五
对政府采购风险防范和质疑处理的建议
（一）落实采购人主体责任，从源头提升采购文件编制质量
采购文件的编制质量直接关系整个采购活动能否顺利进行。因此，要引导采购人自觉落实主体责任，以优化营商环境、服务统一市场、推动高质量发展为导向，科学编制采购需求，从采购源头加强风险防范。代理机构要引导采购人科学厘清代理双方的权责关系，以专业的服务效能加强对采购人的普法宣传，帮助采购人准确识别采购风险，提升采购文件编制质量。深入开展行业发展研究，推进采购文件编制的标准化建设，制定政府采购示范文本，提升政府采购的标准化、数字化、规范化水平。
（二）加强评审现场组织，探索实施专家评价制度
建立完善可追溯的评审打分记录机制，详细记录并存档评审扣分原因，以提高评审专家打分的严谨性、审慎性。加强评审现场的纪律监督，对评审专家分工评审、协商评审等行为及时制止。
探索实施专家评价制度，在项目评审结束后，由采购人、采购代理机构对专家评审、协助处理质疑等情况进行打分评价。加强与财政部门的工作反馈，对于错评、漏评等评审不严谨情况，推动列入专家考核标准和责任追究机制，压实专家对评审结果终身负责的意识。
（三）构建动态资料数据库，夯实政府采购专业基础
收集财政部门发布的指导性案例，动态更新政府采购领域政策规定及热点解读，并定时向评审专家推送，推动评审标准统一。搭建业务交流平台，针对政府采购中存在的焦点问题、共性问题，加强各地政府采购单位的研讨，促进共同进步。细化政府采购从业人员考核指标，将专业素养、责任意识与考核挂钩，坚持正向激励与反向惩处并重，在强化监管的过程中营造勤勉、担当的良好从业氛围。
（四）引导供应商规范维权，完善采购纠纷处理机制
发挥行业组织作用，加强行业信用体系建设，鼓励行业组织通过普法宣传、培训交流等多种方式加强对供应商的培训，引导供应商依法、规范维权。从制度上完善质疑受理条件，细化供应商提交质疑的实质要求，在质疑受理环节把好入门关卡，集中资源解决正当的质疑请求。利用数据分析等现代信息技术，从质疑数量、质疑内容、质疑处理结果等维度探索加强对恶意质疑的区分，及时约谈有恶意质疑倾向的供应商，加强与行业主管部门的沟通反馈，推动恶意质疑与恶意投诉处理规则的衔接。完善调解沟通机制，重视供应商在询问阶段提出的问题，早解释、早处理，避免上升为质疑。在质疑处理的具体个案中，注重剖析本质、强化溯源，分析争议背后的认知差异，着力从源头上消除燃点。