【走向更加开放】从我国加入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）看政府采购的历史跨越
2020年11月15日签署生效的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）一经面世就引起世界瞩目。对于这个汇聚了世界最多人口、最大经济贸易规模的自由贸易区，世界各国重要媒体纷纷报道，许多国家政府部门领导人和专家学者予以强烈关注并发表看法，对该区域发展的潜力，未来能够引领世界经济贸易突破当前的狭隘保护和单边主义逆流的动力等给予高度的期待。
正如《区域全面经济伙伴关系协定》（以下简称RCEP）的题目一样，这是一个十分“全面”的开放合作协定：不仅决定大幅度削减关税，而且在消除非关税壁垒方面提出实质性步骤，包括创造和完善投资环境、扩大服务贸易、保护知识产权和完善竞争政策等。尤其值得关注的是在政府采购方面，提出了比较具体的意向和程序，突出证明了各缔约国对于区域经济合作理念的一致性和将相互开放真正引向深入的决心，实现了一大步历史性跨越，具有非常重要的深层含意和示人作用。
一、RCEP形成的历程
RCEP是为应对经济全球化和区域经济一体化的发展而提出的。但是近几年，贸易摩擦升级、民粹主义与单边主义在世界普遍抬头，英国脱欧，美国退出TPP和WTO谈判受阻等问题对经济贸易最活跃的亚洲地区带来不利影响。如要走出困境，唯一的解决办法是必须加强区域经济一体化，建立自贸区，相互开放市场。
从发起到达成的9年中，RCEP度过了四个重要阶段：
（一）第一阶段：共同意向的产生。
2011年2月26日，第十八次东盟经济部长会议上达成了一个东盟与其经济伙伴国共同组建“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)的一致意见，并在会议中形成了协定草案。2012年的第19届东盟峰会上，东盟十国领导人正式通过了RCEP。2012年8月，协议的意向在召开的东盟十国、中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰的经济部长会议上得到响应和原则同意，被评价为东盟发展史上和亚洲经济贸易开放与合作的“一次重大成就”。
（二）第二阶段：密集磋商，协议取得实质性成果。
2013年-2014年，相关各方完成了五轮深入谈判。最初，围绕货物、服务和投资等议题，在三个工作组中展开磋商谈判。随着谈判主题的深入，协定的框架，包括市场准入模式、协定的具体章节和相关领域规定文本等也逐渐形成和完善。在五轮谈判中，主要国家政府和领导人都表明了积极的态度，希望尽早完成谈判达成协定。
尽管各方都承认合作可以共赢、取得巨大进步和发展，推进亚洲区域经济一体化的进程却绝非易事。除了有各国在政治、经济、社会文化等领域的巨大差异和多元问题之外，本地区各国之间不断签订的双边自由贸易协定也是五花八门，累计成为全球双边自贸协定最多的地区，各自有自己的利益目标和发展认知，有各自的贸易自由化安排。若没有主要国家的大力推动，最初的RCEP梦想和目标是很难实现的。
（三）第三阶段：各国的助力和推动。
在各国普遍的和深入的谈判之后，即在2015年-2018年，协议进入了“等待激活”状态。其间，我国习近平主席和李克强总理多次在国际会上就此发表讲话和倡议，强调RCEP是基于WTO规则基础上更高水平自贸协定的区域合作协议，区域经济融合发展是地区各国的共同利益所在，持续不断地表明我国的积极态度和决心。为推动“临门一脚”，尽快结束RCEP谈判起到了关键作用。
在2017年RCEP领导人的首次和之后的历次会议上，各国政府通过联合声明和倡议敦促各国代表加紧磋商，早日达成协议。各国加强经济合作的一致愿望推动了签署进入“倒计时”。
（四）第四阶段：形成最终共识和法律文本。
2019年11月-2020年11月，文件签署进入完成阶段：在RCEP第三次领导人会议上的《会议联合声明》宣布，结束了全部20个章节的文本谈判和所有市场准入谈判，将在2020年签署协定。
2020年11月15日，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）第四次领导人会议上，中国与各国共同签署了RCEP协定，标志着协定的正式启动。
二、RCEP的重大意义
（一）全面重新整合区域内经济贸易市场。
在RCEP达成之前，区域内的各方存在各种类型的自由贸易协定，除了国家之间达成的双边贸易协定外，还有东盟国家分别与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰签订的“10+1”自由贸易协定，以及中、日、韩、澳、新西兰5国之间已有的多对自贸伙伴关系，形成了许多小循环自由贸易区。
RCEP自贸区的成功建成，将分散的市场进行了整合，使之成为迄今为止全球体量最大的货物贸易和服务贸易的自贸区：十五国包括了22.7亿总人口，经济整体GDP达到25.6万亿美元，占全球GDP的29.3%（2019年）；汇聚了占全球总量三分之一的、5.2万亿美元的出口总额，区域内国际贸易额为10.4万亿美元，占全球贸易总量的27.4%，成为占全球经济体量约三分之一的一体化大市场。特别是，RCEP重视利用新技术推动和新政策促进新型跨境物流发展，对区域内的产业链、价值链的稳固和深化起到了极大的推动作用。英国《金融时报》刊载专家文章指出，RCEP将使全球经济总量增加1860亿美元，使其成员国的国内生产总值(GDP)增加0.2%。随着RCEP规则和合作的执行，自贸区将为区域内各国经济和全球经济的增长注入巨大动力。
（二）全面整合区域内经济贸易规则。
RCEP达成前，各种双边开放协议的政策模式和种类繁多，既有重叠一致的规定和领域，也有特殊的优惠政策和减税开放比率。在扩大小范围市场自由化的同时，也构成了对协议以外的其他国家市场的封闭或贸易歧视。RCEP实现了规则的整合、统一，最大幅度的开放政策是将货物贸易最终零关税产品覆盖率提升到90%，服务贸易和投资总体开放的水平也明显高于原有各个“10+1”自贸协定；还将包括政府采购在内的许多世界一体化前沿议题纳入其中；采用负面清单推进投资自由化；通过加强经济技术合作，兼顾发展中国家和最不发达国家的实际需求，提高共同“获得感”，因而成为一个综合性、包容性、整体性较强的区域协调开放发展的“潜力股”。
（三）全面提升透明度，以约束性条款促进经贸规则的优化和执行。
与亚洲地区其他区域性经济贸易协议相比，RCEP主要特点表现在两个方面，一是具有约束性，而且十分具体，具有可操作性。从协议的20个章节题目和内容可以看出，无论在货物贸易、原产地规则、海关程序和贸易便利化、卫生和植物卫生措施、标准、技术法规和合格评定程序、贸易救济、服务贸易、自然人临时流动、投资、知识产权、电子商务、竞争、中小企业、经济技术合作、政府采购、争端解决，以及4个市场准入承诺表附件，均从执行层面上规定了程序性内容。协定B部分第1.8条还规定，各缔约方应当保障协议条款和内容在本国各级政府层面得以执行。
推进信息透明化包括政府采购透明化是亚太地区经济贸易自由化的一项重要议题。亚太经合组织自从1995年根据《茂物宣言》成立政府采购专家组至今，一直在推动提高政府采购市场的透明度和自由化程度，制定了一套亚太经合组织政府采购非约束性原则，该协定条文具体而全面，但执行难度高，因而执行的进展极其缓慢。RCEP跳出亚太经合组织的一贯做法，以透明度规则作为突破口，解决以往有关政府采购规定推行难的问题。在约束性规定的同时，照顾不同发展阶段，而使RCEP成为一个可执行、可操作的文本。
三、RCEP关于政府采购的规定
RCEP的第十六章为政府采购，共由宗旨、适用范围、基本原则、透明化、合作、审查、联络处、不适用争端解决8项条款以及附件组成。由于篇幅限制，本文重点分析以下内容：
（一）目标和基本原则。
协定宗旨条款首先表达了对政府采购重要地位的认识，“缔约方认识到促进政府采购相关法律、法规和程序的透明度以及开展缔约方之间合作的重要性”，本章的规定是为了促进各成员国关于政府采购法律和程序的对接和融合。
政府采购透明化不仅可以扩大政府采购的国际竞争，还有利于本国政府采购规范目标和原则的实现。因此，RCEP政府采购规定的主要目标是通过促进各国有关政府采购法律、规章、程序的透明化，扩大国内外市场竞争。协议还明确了加强各缔约方在政府采购方面的合作目标。认识到政府采购对经济发展的重要作用，协议各方都应当按照政府采购的开放和国际竞争的基本原则，规范各自的采购程序和行为。
（二）关于适用范围。
RCEP政府采购部分规定了透明化规则适用的对象，即适用于中央实体政府采购有关的法规。具体为“由缔约方明确的中央实体所执行的法律、规章和程序”。
协定推动政府采购开放的举措和办法是加大透明度。重点对象是各国的法规和采购程序，适用本规则的范围是中央层级的政府部门，中央以下的政府部门不在管辖范围之内。
（三）关于透明化的规定。
RCEP政府采购关于透明化的规定共有4条，主要为：
1.各缔约方应提供本国的政府采购法律和规章；尽可能公开政府采购程序，包括已公布的招标机会的信息。
2.尽最大可能以电子工具提供并不断更新上述信息。
3.各缔约方应当明确政府采购信息公开的纸质和电子媒体，包括公开的法律、规章、程序和招标信息。
4.应努力以英文公开信息。
协议规定要使政府采购所涉及的法律法规、采购程序以及采购公告发布的平台等公开易得，要明确公布涉及政府采购四项信息所使用的电子或纸质方式。在本章的附件中，我国承诺开放的电子媒体是中国政府采购网（www.ccgp.gov.cn）。同时，协议规定，每一缔约方要使信息能以英文版获取，该条款意味着协议生效后协议内涉及的中央政府实体与政府采购有关的所有公告都需要同时发布英语版本，目的是减少语言障碍带来的信息不畅等问题，有助于使得跨国投标者更及时准确的获取信息，促进市场竞争。结合适用范围条款，本协定透明化规则仅限于中央政府实体，信息开放程度相对有限。该协定还规定不得要求最不发达国家缔约方承担与透明度和合作相关的任何义务，体现了对欠发达国家和地区的义务豁免和政策倾斜。
与世界贸易组织的《政府采购协定》（GPA）的相关内容比较，RCEP在透明度方面的规定是十分宽松的。例如，GPA透明化原则贯穿整个协议始终，即各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开，包括监督和审查程序，对公开信息的时限要求，招标采购信息公开的具体内容等。上述主要原因是，RCEP协定多数国家未加入GPA，并且，各缔约方在政府采购法律制度建设和程序做法上差距很大，所以，在达成一致努力方向的基础上，RCEP采取的是分阶段、分层次的做法，不求一步到位，但求共同进步。
四、我国迎来更加开放的政府采购时代开放+的政府采购时
签署包括政府采购章节在内的RCEP，说明我国的政府采购不仅是国内经济增长的重要动力，而且是区域经济合作的重要平台，我国将通过政府采购透明化进程和国际相互合作，共享更多的政府采购信息资源，共享更大的合作发展的好处，总之，它标志着我国进入了更加开放的政府采购时代。
（一）以开放的政府采购换取更大范围的信息机会。
按照以上条款，今后我国中央国家机关层级的政府采购，须保证在十五国范围内的信息公开，即有关这一层级的政府采购的法律、各项规章，有关政府采购程序，以及在媒体公开的招标信息，都应当向十四国开放，并翻译为英文。与之相对应，其他缔约方的政府采购采购法规、程序和公开采购信息，也有义务向我国公开（最不发达国家除外）。这就为我国企业提供了大量的新的市场信息资源，拓展了企业走出去的渠道，增加了新的贸易机会和国际发展的可能性。
（二）数字政府采购逐步走出国内闭环。
协定明确了电子信息手段的应用，指明了进一步实现政府采购透明化的发展方向。当前，我国政府采购电子信息平台、采购系统和交易平台的运用已经十分普遍，具有深化应用和操作的充分潜力和能力，因此，如果仅就我国国家级政府采购信息公开，包括链接其他十四国政府采购信息这一环节来说，执行协定义务和享受相同待遇并不困难。下一步，一是需要整合各个部委有关政府采购的法规制度，真正形成贯通全国的中央级政府采购制度信息发布渠道；二是为我国企业得到东盟等十四国的政府采购信息提供便利，真正实现政府采购信息在自贸区中的共享。
（三）政府采购国际合作领域加深加宽。
协定特别强调政府采购的国际合作，这在透明化规定后面的第16.5条“合作”部分得到充分体现：RCEP促进各方在更高水平和更宽领域上加强政府采购信息交流和合作：提出合作的方式，包含培训、技术援助、共享电子信息等。该规定也为我国与其它国家在政府采购领域开展更深入的合作交流提出了具体的路径。其说明政府采购不仅是一个重要市场，是发挥政策功能、提振经济的重要手段，更是国际交往、开拓政府间、政府与企业间国际合作的重要平台。未来，随着RCEP的执行，我国各级政府采购管理和操作机构，我国各个与政府采购具有或可能产生业务关系的企业，都有机会在国际合作的平台上，分享法律规章制定，政府采购运行和管理，以及各类技术手段应用等方面的经验，甚至包括共同研究、开发政府采购系统和平台的合作机会。
在最近召开的2020年中国国际公共采购论坛上，我国政府采购的主管部门—财政部领导代表中国政府表示了中国开放政府采购市场、加入世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）的积极主动态度，希望搭建公共采购的国际交流平台，在合作中与各方实现共同发展、共同繁荣。可以预见，我国的政府采购（公共采购），将以此为契机，在亚洲和国际舞台上发挥更大的作用，成为信息共享、交流沟通、融合国内外公共市场的重要桥梁纽带。